旅游法是改革开放初期启动的立法项目之一，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，国家旅游局会同有关部门起草出草案。由于当时我国旅游业发展尚处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，草案未能提请审议。
八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高，全国人大代表也多次提出议案和建议，要求加快制定旅游法。十一届全国人大财政经济委员会成立后，在研究转变发展方式、推动经济结构调整、实现科学发展等工作中，结合议案和建议承办工作，对制定旅游法问题多次听取国务院有关部门和地方的意见和建议。根据调研情况，2009年12月，全国人大财政经济委员会牵头组织国家发展改革委员会、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。两年多来，起草组先后举行5次全体会议，分别到十几个省（区、市）和有关国家开展调研考察，召开了数十次座谈会、研讨会和论证会，深入研究国内外旅游业发展和旅游立法的情况和经验，先后形成了三个阶段性草案文本和数十个修改稿，并多次征求有关部门和省（区、市）的意见。2012年3月14日，财政经济委员会第64次全体会议审议并通过了旅游法草案。
一、立法必要性
旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业，对促进经济社会发展和人的全面发展具有举足轻重的作用，有人将其归纳为无烟囱“工业”、无校舍“教育”、无广告“宣传”、无会场“外交”。
改革开放以来，我国旅游业从小到大、由弱变强，实现了历史性跨越发展。截至2011年底，全国各类旅游景区景点达到两万多处，旅行社达到两万多个，星级饭店达到一万多家，旅游直接从业人数超过1300万人，国内旅游人数超过26亿人（次），接待入境旅游超过1.35亿人（次），公民出境旅游超过7000万人（次），国内旅游市场规模居全球第一位，接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位。旅游业的跨越发展，极大地拉动了我国经济增长，推动了经济结构调整，增加了劳动就业，扩大了消费需求，带动了旅游资源保护和开发利用，促进了区域城乡协调和社会事业发展，丰富了居民的精神文化生活，增进了中国人民与世界各国人民的相互了解和友谊。
许多国家经验表明，人均GDP达到3000美元左右时，居民出游意愿显著增强。随着我国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高、全面建设小康社会步伐显著加快，人民群众对旅游业发展提出更高的要求。顺应各族人民过上美好生活的新期待，不断丰富旅游产品，提升旅游服务质量，促进旅游业持续健康发展，把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，迫切需要制定一部综合性的旅游法。
（一）制定旅游法是转变发展方式、增加劳动就业的迫切需要。旅游业是国民经济的重要支柱产业，也是劳动密集型的现代服务业。旅游消费是最终消费和大众化消费。通过立法促进旅游业发展，可以有效带动社会投资和居民最终消费，提高第三产业比重，推动经济结构战略性调整，实现科学发展，降低就业成本，扩大就业规模，优化就业结构，增加旅游接待地居民收入。
（二）制定旅游法是规范旅游市场、促进旅游业持续健康发展的迫切需要。旅游包括吃住行游购娱六大要素，涉及一百多个行业。协调旅游管理与有关行业的关系是一项比较复杂、难度较大的工作。目前我国旅游市场不正当竞争问题比较严重，特别是愈演愈烈的“零负团费”经营模式，严重损害旅游者和经营者合法权益，迫切需要制定旅游法明确一些基本法律规范和旅游合同特殊规定，建立和改进旅游与相关行业管理的协调机制，为实现旅游业持续健康发展创造良好的法制环境。
（三）制定旅游法是提升法律层次、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我国还没有统一的旅游法，对旅游活动的规范主要依赖国务院制定的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规、31个省（区、市）制定的《旅游管理条例》或《旅游业条例》等地方性法规以及有关部门制定的旅游行政规章。由于缺少上位法支持，这些法规规章不能规定一些基本民事制度和协调与相关法律的关系，难以适应旅游业跨地域、跨行业发展的需要。制定旅游法，提升法律层次，对完善我国旅游法律制度、促进旅游业持续健康发展意义重大。
（四）制定旅游法是促进国际交往、协调国内外旅游法律制度的迫切需要。据不完全统计，目前已经有60多个国家或地区制定了旅游法律，世界旅游组织、欧盟也制定了相关公约。随着我国境内居民出境旅游和境外居民入境旅游日趋频繁，国际交往日益增多，需要把一些通行的国际法准则通过国内法加以确认，促进我国旅游法律制度与相关国家或地区法律制度的衔接。
二、立法总体思路
根据旅游业的地位和特点，经反复研究，确立了制定旅游法的总体思路：
（一）采取综合立法模式。我国目前还没有一部规范旅游的法律，在明确旅游发展促进措施、明确旅游者权益、明确旅游业可持续发展的要求、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展协调机制等方面都有紧迫的立法需求。因当前很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项法律，故宜采取综合立法模式。
（二）突出保障旅游者和旅游经营者的合法权益。坚持以人为本，安全第一，以保障旅游者合法权益为主线，平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，强化政府监管，规范旅游市场秩序，保护和合理利用资源，促进旅游业持续健康发展。
（三）实行统一的旅游市场准则。充分发挥市场配置资源的基础性作用，明确并细化各市场主体间的权利义务关系，着力解决旅游资源及其经营管理中部门、行业和地区分割问题，实行统一的服务标准和市场准则，破除体制机制性障碍。
（四）注重发挥中央和地方两个积极性。既保证全国旅游业的统一规划、统筹管理和市场规则的统一，又为地方根据自身特点制定法规和政策并组织实施留下适当空间。
（五）总结我国旅游发展和旅游监管的经验。充分吸收行之有效的政策和制度，把国务院《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）和“十二五”规划提出的有关要求上升为法律，使其制度化、规范化。
（六）做好与现行法律和国际通行做法的衔接。在旅游立法框架下，做好与涉及旅游的各行业已有法律规范的衔接，做好与国际通行的行业规则的衔接。
三、草案主要内容
根据立法总体思路，旅游法草案共设十章98条，除总则、法律责任和附则外，分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容作了规定。
（一）关于旅游者权利义务。草案将旅游者权利义务单设一章。在权利方面，体现以人为本的思想，突出旅游者权益保护的地位；在义务方面，强调旅游者有尊重旅游目的地习俗、爱护旅游资源和不损害当地居民、其他旅游者、旅游经营者合法权益的义务。特别针对借旅游为名非法滞留等现象，对出境旅游者在境外的义务和入境旅游者在境内的权利义务作了规定。
（二）关于旅游规划和促进。根据立法技术规范的要求，草案第三章对旅游发展规划编制的主体、内容和规划的衔接、评价作了规定。在旅游促进方面，主要规定各级人民政府应当在产业政策和资金方面加大对旅游业的支持，编制土地利用总体规划和城乡规划时充分考虑旅游设施建设的要求，加强旅游宣传和信息服务，鼓励和支持旅游职业教育和培训，提高从业人员素质等方面的内容。
（三）关于旅游经营。草案第四章对旅游经营者资质、从业人员资格以及经营规则作了规定。一是对旅行社实行经营业务许可，对导游和领队实行执业许可；二是规定旅游经营的一般规则，旅行社的有关经营规范，景区开放的条件和门票管理制度，导游、领队的从业规范，其他旅游经营形式的特别规定；三是对与旅游密切相关的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐的经营管理进行衔接性规定。
（四）关于旅游服务合同。旅游服务合同具有关系复杂性、合同主体双方不完全对等、合同目的非物质性、合同履行人身关联性等特点。根据这些特点，草案第五章主要对包价旅游合同的订立、变更、解除、违约作了详细规定，并对旅游安排、代订、咨询合同和住宿合同衔接作了原则规定。
（五）关于旅游安全。草案对旅游安全高度重视，第六章专门作了规范。一是明确了政府的旅游安全职责；二是建立了旅游目的地安全风险提示制度；三是对旅游过程中突发事件的应对提出了要求；四是规定了景区流量控制制度。另外，还对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置作了规定。
（六）关于旅游监管。根据旅游管理涉及多个部门的特点，草案第七章确立了有关部门分工负责的旅游市场监管工作机制和旅游违法行为查处信息共享机制，要求有关部门加强旅游监管，及时查处旅游违法行为。
（七）关于权利救济。为了解决目前旅游纠纷高发、解决机制不顺等问题，草案第八章从有利于旅游者权益保护和旅游纠纷解决的角度，对投诉处理、调解、仲裁、诉讼进行了一些规定，为解决争议提供了法律途径。
四、对几个问题的说明
（一）关于本法调整范围。旅游法作为国内法，只能规范国内旅游活动和旅游经营，对国内旅游经营机构承办的组织境内居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也从经营者和旅游者的角度进行了必要的规定。为此，草案第二条规定“中华人民共和国境内的旅游与旅游经营活动，包括在境内组织的出境旅游经营活动，适用本法”。
（二）关于资源保护。旅游资源开发与保护的关系一直备受关注，不少同志建议草案对旅游资源保护多作一些规定。目前，我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规，对自然的、人文的资源保护分别作出了详细的、具体的规定，旅游者、旅游经营者在旅游活动中都应当依法履行相关的保护义务。因此，草案在对上述法律法规进行衔接性规定的同时，第四条确立了旅游业发展坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则；第二十三条从旅游发展规划的角度提出了对旅游资源依法保护的原则和总体要求。
（三）关于旅游发展规划。旅游规划是安排旅游业发展及相关事项的专项规划。由于其与多方面相关联，因而在起草中争议较大。经过多次协调，草案将其作为旅游促进的一个重要手段加以规定，并侧重对旅游规划与国民经济发展规划及有关专项规划的关系作了规定。同时，草案第二十一条规定旅游发展规划可以根据需要对旅游活动聚集的特定区域内的项目、设施和功能配套提出专门要求。
（四）关于解决旅游项目低水平重复建设。近些年，不少地方旅游项目存在盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题。对此，草案从规划的层面予以规范，要求在旅游发展规划中明确旅游业发展的总体要求和目标、旅游产品开发重点、旅游文化建设、旅游基础设施和公共服务建设需求等，通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为，解决旅游景点低水平重复建设问题。
（五）关于旅游综合协调机制。旅游活动涉及多个行业，为了保障旅游与有关行业工作的协调，促进旅游业健康发展，草案第七条规定，国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调；县级以上地方人民政府要明确相关部门或机构，对本地区旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
（六）关于旅游市场规范。对社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱和旅游者维权困难等问题，草案从以下方面进行了必要规范：第一，针对“零负团费”，规定旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。第二，针对强迫购物和另行付费，规定旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目，导游服务费用应在包价旅游合同中明示；同时明确包价旅游合同内容必须包括旅游行程安排、游览娱乐项目的具体内容和时间、自由活动时间安排、旅游费用及其交纳等，旅行社不得在包价旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用。第三，针对旅游产品和服务质量不高，规定旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，包价旅游合同内容应当明确交通、住宿、餐饮等旅游服务的安排和标准。第四，针对旅游者维权困难，规定县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构，要求受理机构及时处理或者移交相关部门处理，并告知投诉者；根据旅游纠纷中旅游者多为异地诉讼的特点，设置了特殊地域管辖制度。此外，草案还强化了旅游行政主管部门和相关部门的监管职责，加大了旅行社和导游、领队等旅游从业人员的法律责任。
